Op dit moment wordt in een bonte verzameling gremia, focusgroepen, commissies en andere gezelschappen gediscussieerd over hoe ons podiumkunstenstelsel er moet uitzien na 2021. Tussen politiek en beleid lijkt zich overeenstemmening af te tekenen over het voornemen om stedelijke regio’s een grotere rol te laten spelen in het nieuwe bestel. Maar zo’n verdere decentralisatie is niet zonder risico’s.
De Agenda Cultuur die de Raad voor Cultuur in 2015 publiceerde, pleit voor het ‘centraal zetten’ van stedelijke regio’s. De Raad noemt steden ‘de natuurlijk brandpunten in het culturele aanbod’, die ‘rekening houden met de eigen identiteit, en inspelen op de behoeften van hun inwoners.’ Gezien deze en andere voorpublicaties, staat al min of meer vast dat het aankomende advies van de Raad over de theatersector nadrukkelijk voor decentralisatie van de financiering van kunst en cultuur zal pleiten.
Bovendien spreekt het regeerakkoord van het nieuwe kabinet over ‘de aanjagende functie’ van stedelijke centra en is regionalisering van het cultuurbeleid al jaren een stokpaardje van het CDA. Ook de nieuwe minister voor Cultuur is niet onbekend met het fenomeen. Ingrid van Engelshoven was in haar vorige functie als wethouder van Den Haag verantwoordelijk voor de ‘deconcentratie’ van de stad. Een soort decentralisatie op stadsniveau. Zij komt dit voorjaar met een zogenaamde visiebrief waarin ze uiteen zal zetten wat er volgens haar moet gaan veranderen vanaf 2021. De verwachting is dat ze zich daarbij vooral zal laten leiden door het advies van de Raad.
Als je de woorden van de Raad leest, zou je haast vergeten dat gemeenten gezamenlijk al de grootste financier van kunst en cultuur in Nederland zijn. Veel groter dan de rijksoverheid. Hoezo staan die stedelijke regio’s volgens de Raad dan niet ‘centraal’ in het beleid? Daaraan ligt een historisch gegroeide scheiding tussen het produceren en het presenteren van de podiumkunsten ten grondslag.
Kunst: niet omdat het moet
De financiering van kunst en cultuur door gemeenten is van oudsher een zogenaamde bovenwettelijke taak. Het is niet verplicht en er zijn vrijwel geen regels of richtlijnen voor. Wat er wordt gedaan, hangt dan ook vooral af van de politieke wil van lokale politici en bestuurders. Begin twintigste eeuw waren het zodoende vooral steden die zich in steeds hogere mate bekommerde om het podiumkunsten aanbod in hun stad. Pas na de Tweede Wereldoorlog eiste de nationale overheid een grotere rol op. Dit gebeurde in eerste instantie vooral via zogenaamde cofinanciering van producerende instellingen (orkesten, toneelgezelschappen). Het Rijk betaalde mee als gemeenten (en provincies) dat ook deden. Deze instellingen werden geacht een kwaliteit te hebben die boven de eigen regio uitsteeg, en kwamen daarom in aanmerking voor een bijdrage. Vervolgens gingen deze producties op tournee en waren ze in het hele land te zien. Daarmee werd het professionele podiumkunstenaanbod gespreid over het hele land, en zo voor iedereen toegankelijk,
De lokale overheden waren daarnaast ook verantwoordelijk voor de financiering van lokale podia en hun (verlieslatende) programmering.
Tijdens de bezuinigingen op de gemeentelijke budgetten door de kabinetten Lubbers in de jaren tachtig worden deze dubbele lasten steeds slechter op te brengen. Er wordt daarom afgesproken dat het Rijk voortaan de financiering van het aanbod (productie) op zich neemt, en de gemeenten zorgdragen voor het tonen van dat aanbod (presentatie ) – een plan uitgedokterd door de Commissie De Boer, wier naam nog steeds aan deze taakverdeling hangt.
Het geld dat gemeenten besteden aan professionele producerende instellingen, wordt overgemaakt naar het Rijk. De financiële scheiding tussen producerende en presenterende instellingen is daarmee een feit, met als uitzondering een aantal grote steden dat nog blijft meebetalen aan ‘hun eigen’ instellingen.
Die scheiding van verantwoordelijkheden is tot op de dag van vandaag grotendeels in stand gebleven. Het Rijk is veruit de grootste financier van de productie van podiumkunsten en de gemeenten nemen de (hogere) kosten van de presentatie voor hun rekening.
Crisis
Zonder dwang van bovenaf zijn gemeenten de grootste subsidiënt van kunst en cultuur in Nederland geworden. Misschien wel omdat het voor het lokale bestuur veel duidelijker is wat het belang is van kunst en cultuur instellingen in je stad, met een rijk en kwalitatief goed aanbod. De leefbaarheid neemt er aantoonbaar door toe, burgers worden er domweg gelukkiger van.
Toch zijn er tijdens de financiële crisis ook in (stedelijke) gemeenten de laatste jaren grote bezuinigingen doorgevoerd. Zeker in kleinere gemeenten zijn theaters gesloten en in veel theaters heeft een reductie plaatsgevonden in het aantal voorstellingen dat per jaar kan worden getoond. Het theater is vaker gesloten, want het tonen van professionele voorstellingen kost altijd geld, ook als het ongesubsidieerd aanbod betreft.
Als gevolg daarvan is er op dit moment een breed gevoelde ‘mismatch’ tussen aanbod en afname in de podiumkunsten. Op lokaal niveau is steeds minder geld beschikbaar om wat met (voornamelijk) landelijk geld wordt geproduceerd ook daadwerkelijk aan het publiek te laten zien. Dat leidt tot kortere speellijsten en een dalende prijs per voorstelling die aan de gezelschappen wordt betaald (in het ongesubsidieerde circuit dat laatste overigens nog het meest). Het maakt het produceren van voorstellingen duurder, omdat de productiekosten over minder voorstellingen kunnen worden uitgesmeerd.
Paradox
Wat de Raad voor Cultuur nu voorstelt, is om naast het presenteren ook het produceren van voorstellingen meer lokaal te organiseren. De verwachting is, dat op die manier vraag en aanbod beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Het is een gedachte die past in een bredere ontwikkeling in het denken over het openbaar bestuur, waarin decentraliseren (weer) hip is. Recentelijk is de uitvoering van een aantal taken op het gebied van zorg en sociale zekerheid overgeheveld naar de gemeenten, met dezelfde belofte als die van de Raad: lokaal maatwerk dat beter aansluit bij de behoeften van de lokale gemeenschap. Hoewel de stofwolken van deze grote hervorming nog niet geheel zijn opgetrokken, zijn er al veel kritische geluiden te horen.
Wat opvalt is dat de bewegingsruimte van gemeenten voor een eigen invulling van het beleid maar zeer beperkt is. Bestuurskundigen spreken ook wel over een decentralisatie-paradox. De uitvoering van het beleid wordt gedecentraliseerd, maar de beleidskeuzes worden nog steeds centraal op landelijk niveau gemaakt. Dat is niet alleen omdat het eng is beslisbevoegdheid over te dragen, maar ook omdat het onwenselijk is als de verschillen tussen de regio’s te groot worden.
Daarnaast is er aan alle kanten sprake van schaalvergroting. Gemeenten fuseren of werken vergaand samen in bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden, daardoor overigens vaak buiten het zicht van gemeenteraden. Dat is nodig vanwege de complexe uitvoering en omdat het onmogelijk is binnen elk gemeentehuis voldoende expertise te organiseren. Ook aan de kant van de aanbieders van onder andere thuiszorg is een ware fusiegolf ontstaan. Aanbieders fuseerden tot grote landelijke organisaties met de belofte synergievoordelen te behalen bij inkoop en door standaardisering. Die voordelen werden niet of maar beperkt gerealiseerd, met als gevolg dat de financiële gezondheid van die nieuwe grote organisaties achteruitging en de overheid moest bijspringen. Al met al is de frappante vaststelling dus dat een hervorming die lokaal maatwerk wilde stimuleren, juist tot schaalvergroting en afstand tot de burger heeft geleid. Een klassiek voorbeeld van onvoorziene negatieve effecten van hervormingen die voortkomen uit de beste bedoelingen.
Waarom?
De belangrijkste les die uit deze casus te trekken is, is dat heel precies moet vaststaan waarom een structuur gewijzigd moet worden en dat kritisch alle mogelijk effecten moeten worden geïnventariseerd. Uit de bestuurswetenschappen weten we namelijk dat bij veel onvoorziene effecten achteraf blijkt dat er wel degelijk op geanticipeerd had kunnen worden. Als men maar iets minder verblind was geweest door de eigen nobele idealen. Dat betekent dat we moeten beginnen met de vaststelling dat het belangrijkste deel van het kunst en cultuur beleid al is gedecentraliseerd en dat dit ook altijd zo is geweest.
De presentatiekant waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn, is bovendien de zichtbare kant van de podiumkunsten. Het is precies dáár waar de theaters keuzes maken wat op de ene plek wel en op de andere plek niet werkt. De productiekant is de onzichtbare kant van de podiumkunsten. Voor het publiek dat naar een voorstelling gaat, maakt het in principe niet uit waar het repetitielokaal staat waarin de voorstelling gemaakt is. Net zomin als het uitmaakt of een kunstwerk dat in het Drents Museum hangt, is gemaakt door een beeldend kunstenaar in New York. Dat wil niet zeggen dat de achtergrond van de kunstenaar niet vergaand beïnvloedt wat voor kunst hij of zij maakt, maar het is geen eenduidige vereiste om het aan een publiek te tonen. Het is de programmeur van een theater (of de curator van een museum) die de keuze maakt wat voor welk publiek geschikt is. Soms komt dat van ver, soms van heel dichtbij.
Natuurlijk kan het heel waardevol zijn om een producerende podiumkunstinstelling in je gemeente te hebben. Het maakt de burgers trots en de instellingen kunnen gedwongen worden educatieve activiteiten te ondernemen, lokale talenten onder hun hoede te nemen en meer van dat soort nuttige nevenactiviteiten. Toch is de artistieke werking van het Orkest van het Oosten in de kern niet anders die van het Residentie Orkest. Datzelfde geldt voor repertoire toneelgezelschappen, maar ook voor kunstenaars die nieuw werk maken. De blik is naar buiten gericht, minstens op de rest van Nederland, maar vrijwel altijd op de rest van de wereld. Net als de blik van de toeschouwer.
Uiteraard zijn er ook steeds meer kunstenaars die expliciet de lokale gemeenschap als hun onderwerp kiezen en sociaal-artistiek/participatie werk maken. Maar is het wenselijk dat als norm aan alle kunstenaars op te leggen?
Kunst laat zich niet sturen als een keurig gecultiveerde groenvoorziening. Je kunt zorgen voor een vruchtbare bodem, maar je moet afwachten welke bloemen er gaan groeien. Kunstenaars blijven vaak hangen op de plek waar ze zijn opgeleid. Tenminste, zolang er na het afstuderen voldoende plaats is om nieuw werk te maken. Werk waar (nog) geen groot publiek voor is. Én er moet goedkope woonruimte beschikbaar zijn. Daarna trekken ze over het algemeen naar een grotere stad, waar meer collega’s zijn door wie ze geïnspireerd kunnen raken en hun eigen reputatie kunnen ontwikkelen. Stedelijke profilering kan zorgen voor bekendheid, maar dat Tilburg zich als dansstad weet te profileren lijkt vooral ook een bevestiging van hun reputatie als innovator op het gebied van citymarketing.
Het lijkt vrij naïef om te denken dat als je bij de stedelijke regio’s begint, er werkelijk iets verandert in de situatie dat de meeste kunst wordt gemaakt in de hoofdstad, op gepaste afstand gevolgd door de andere grote steden. Het betekent ook dat als je van stedelijke regio’s gaat eisen om mee te betalen aan het produceren van voorstellingen, armere regio’s het onderspit delven tegenover rijkere regio’s. Het betekent waarschijnlijk ook dat daardoor meer lege plekken op de kaart ontstaan in plaats van minder. Er lijkt kortom geen reden te zijn om aan te nemen dat deze hervorming de aanbod-afname problematiek werkelijk gaat tackelen. Terwijl juist dat als het grote probleem in de podiumkunsten wordt ervaren, waar een stelselwijziging een oplossing voor zou moeten vormen.
Of is het via een omweg misschien toch een oplossing? Wie wat pessimistischer naar deze ontwikkeling kijkt, ziet dat de recente decentralisaties op het gebied van de zorg en werk en inkomen zijn gebruikt voor grote bezuinigingen. Als de verantwoordelijkheid voor het produceren en presenteren in een hand komt en de rijksoverheid alleen nog geld bijlegt, zal een gemeentebestuurder erg sterk in de schoenen moeten staan om die geldstromen ook werkelijk gescheiden te houden. Dan wordt het opeens wel heel erg aanlokkelijk om de ‘eigen’ gezelschappen te huisvesten in het theater en volwaardig mee te laten betalen aan de huur, kosten van het onderhoud van het gebouw en de technische staf. Lasten die veel hoger zijn dan wanneer alleen een kantoor en repetitieruimte worden gehuurd. Of om de instellingen te dwingen ‘gratis’ te spelen op de eigen podia en op die manier de kosten van de programmering te drukken. Op die manier ontstaat een nieuw normaal, nog veel lager dan nu, waarbij landelijk geld lokale gaten opvult. Geen fijn vooruitzicht, maar wel een reëel gevaar. Terug naar de tekentafel dus?
beeld Milo
Rutger Gernandt is zakelijk directeur bij Ulrike Quade Company. Hij studeerde drums aan het Koninklijk Conservatorium en bestuurskunde aan de Universiteit Leiden.
Het Raadsadvies Cultuur voor stad, land en regio is inmiddels verschenen.
Dossiers
